วันนี้ เวลา ๙.๓๐ นาฬิกา ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง อ่านคำพิพากษาคดีหมายเลขดำที่ อม.๒๓/๒๕๖๔ ระหว่าง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ โจทก์ นายสุเทพ เทือกสุบรรณ กับพวก รวม ๖ คน จำเลย ในความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ และความผิดต่อพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ
โดยโจทก์ฟ้องสรุปได้ว่า จำเลยที่ ๒ ขออนุมัติหลักการในการดำเนินการประกวดราคาจัดจ้างโครงการก่อสร้างอาคารที่ทำการสถานีตำรวจ (ทดแทน) จำนวน ๓๙๖ หลัง และโครงการก่อสร้างอาคารที่พักอาศัยข้าราชการตำรวจ ด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ โดยเสนอให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติยกเลิกแนวทางในการจัดจ้างโครงการก่อสร้างอาคารที่ทำการสถานีตำรวจ (ทดแทน) จำนวน ๓๙๖ หลัง ด้วยวิธีการจัดจ้างโดยส่วนกลาง โดยแยกการเสนอราคาเป็นรายภาค (ภาค ๑ – ๙) และอนุมัติให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ดำเนินการประกาศประกวดราคาจัดจ้างก่อสร้างอาคารที่ทำการสถานีตำรวจ (ทดแทน) จำนวน ๓๙๖ หลัง ภายในวงเงิน ๖,๒๙๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท ด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ โดยกองโยธาธิการ สำนักงานส่งกำลังบำรุง สำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นหน่วยงานจัดจ้างก่อสร้างทุกอาคารรวมกันในครั้งเดียว โดยไม่ได้เสนอให้นายกรัฐมนตรีนำเสนอเรื่องดังกล่าวให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงการจัดจ้างก่อสร้างโครงการ จำเลยที่ ๑ อนุมัติตามเสนอ ซึ่งการเสนอเปลี่ยนแปลงการจัดจ้างดังกล่าวจะมีผลกระทบต่อวงเงินงบประมาณตามที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติไว้ กระทบต่อกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ราคากลางที่กำหนดขึ้นหรืองบประมาณที่สูงขึ้นเป็นเงินจำนวน ๖,๓๘๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท ซึ่งสูงกว่าราคากลางเดิมที่กำหนดไว้จำนวน ๖,๑๐๐,๕๓๘,๙๐๐ บาท การกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ในฐานะประธานคณะกรรมการประกวดราคา กับกรรมการและเลขานุการมีหน้าที่ต้องตรวจสอบบัญชีแสดงปริมาณวัสดุและราคาในการก่อสร้างที่จำเลยที่ ๕ โดยจำเลยที่ ๖ ยื่นว่าถูกต้องครบถ้วนและราคาที่เสนอมีความเหมาะสมหรือไม่ หากไม่ถูกต้องและครบถ้วนหรือไม่เหมาะสมประการใด จะต้องสั่งให้แก้ไขหรือเจรจาต่อรองราคาต่อไปตามเอกสารการประกวดราคาจ้าง แต่จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ กลับร่วมกันปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ หรือโดยทุจริต ไม่ตรวจสอบพิจารณา แจ้งหรือนัดหมาย หรือนำเสนอคณะกรรมการประกวดราคาเพื่อพิจารณา ทั้งเป็นการมุ่งหมายมิให้มีการแข่งขันในการเสนอราคาอย่างเป็นธรรมเพื่อเอื้ออำนวยแก่จำเลยที่ ๕ โดยจำเลยที่ ๖ ให้ได้รับการคัดเลือกในการเสนอราคาและเป็นผู้มีสิทธิเข้าทำสัญญากับสำนักงานตำรวจแห่งชาติ และจำเลยที่ ๕ โดยจำเลยที่ ๖ มุ่งหมายมิให้มีการแข่งขันเสนอราคาอย่างเป็นธรรมและเอื้อประโยชน์ในการคิดคำนวณส่วนต่างกรณีมีงานลดหรืองานเพิ่มจากการตอกเสาเข็มได้ครบจำนวนตามแบบของงานก่อสร้างทั้ง ๓๙๖ หลัง อันเป็นการช่วยเหลือหรือให้ความสะดวกในการกระทำความผิดของจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ดังกล่าว ขอให้ลงโทษจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๑ และมาตรา ๑๕๗ พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ และมาตรา ๑๒ จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๑ ประกอบประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๘๖ พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ประกอบประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๘๖
จำเลยทั้งหกให้การปฏิเสธ
ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พิจารณาแล้ว เห็นว่าเมื่อพิจารณาพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘ มาตรา ๔ (๑) และมาตรา ๑๐ กับระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ข้อ 13 ซึ่งเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์การเสนอเรื่องให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา และอำนาจของคณะรัฐมนตรีในการอนุมัติ ประกอบบันทึกของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ลงวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๕๒ ที่อ้างข้อเท็จจริงตามบันทึกสํานักงานตํารวจแห่งชาติ ลงวันที่ 11 พฤศจิกายน 2551 เพื่อเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรีขออนุมัติให้นายกรัฐมนตรีเห็นชอบก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณา สำนักงานตำรวจแห่งชาติได้กำหนดประเด็นที่ประสงค์จะให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติดำเนินโครงการสถานีตำรวจเพื่อประชาชน (ทดแทน) โดยเป็นโครงการผูกพันงบประมาณ ๓ ปี ตั้งงบประมาณปี ๒๕๕๒ ถึง ๒๕๕๔ ซึ่งเป็นไปตามพระราชกฤษฎีกาและระเบียบดังกล่าว นอกจากนี้ยังแสดงให้เห็นว่า สำนักงานตำรวจแห่งชาติประสงค์ขอเปลี่ยนรูปแบบการลงทุนภาครัฐจากวิธีแปลงสินทรัพย์เป็นวิธีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีเท่านั้น ประกอบกับระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๘ ข้อ ๒๗ และข้อ ๒๙ กำหนดให้หัวหน้าส่วนราชการเป็นผู้ให้ความเห็นชอบวิธีการจัดซื้อจัดจ้าง ดังนี้ มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ ที่ว่า คณะรัฐมนตรีอนุมัติหลักการโครงการก่อสร้างอาคารที่ทำการสถานีตำรวจ (ทดแทน) ...ตามที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติเสนอ โดยให้ดำเนินการตามความเห็นของสำนักงบประมาณ และให้ยกเว้นการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ เรื่อง การปรับปรุง แก้ไขมติคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การก่อหนี้ผูกพันข้ามปีงบประมาณ และมาตรการอื่นที่เกี่ยวข้อง ในส่วนที่เกี่ยวกับหลักเกณฑ์การก่อหนี้ผูกพันงบประมาณในข้อ ๑.๒ และข้อ ๑.๖ ตามหนังสือสำนักงบประมาณที่ นร ๐๗๐๔/๐๙๗ ลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ ทั้งนี้ ให้รับความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่เห็นว่าเมื่อสำนักงานตำรวจแห่งชาติได้ก่อสร้างอาคารใหม่ทดแทนเรียบร้อยแล้ว ควรดำเนินการรื้อถอนอาคารเดิมเพื่อความปลอดภัยในการใช้อาคาร และเพื่อมิให้เป็นภาระแก่ภาครัฐในการจัดสรรงบประมาณซ่อมแชมและดูแลรักษาไปพิจารณาดำเนินการด้วย เป็นการอนุมัติหลักการโครงการก่อสร้างอาคารที่ทำการสถานีตำรวจ (ทดแทน) เฉพาะเรื่องเปลี่ยนรูปแบบการลงทุนภาครัฐจากเดิม โดยวิธีแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ตามที่บริษัทธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จำกัด เสนอ เป็นวิธีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีตามที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติเสนอเท่านั้น ไม่รวมรูปแบบการจัดจ้าง แนวทางการจัดจ้าง หรือวิธีการจัดจ้าง ซึ่งเป็นเรื่องของหัวหน้าส่วนราชการจะเป็นผู้ให้ความเห็นชอบการกระทำของจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลโดยทั่วไป ซึ่งการบริหารราชการของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จึงไม่เป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ระบบราชการ และระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ จำเลยที่ ๑ จึงไม่มีความผิดตามฟ้อง
ทางไต่สวนข้อเท็จจริงได้ความว่า กระบวนการเปลี่ยนแปลงวิธีการจัดจ้างได้รับการพิจารณาเหตุผลความจำเป็นโดยมีมูลเหตุข้อขัดข้องในทางกฎหมาย แล้วเสนอขึ้นมาตามลำดับบังคับบัญชาจนถึงจำเลยที่ ๒ โดยผู้บังคับบัญชาในแต่ละลำดับชั้น รวมทั้งพลตำรวจโทธีรยุทธ กิติวัฒน์ เจ้าหน้าที่พัสดุสำนักงานตำรวจแห่งชาติ และพลตำรวจโทพงศพัศ พงษ์เจริญ ต่างพิจารณาให้ความเห็นชอบโดยให้ดำเนินการตามที่สำนักงานส่งกำลังบำรุงเสนอ ซึ่งพลตำรวจโทพงศพัศเคยเป็นประธานคณะกรรมการพิจารณาแนวทางดำเนินการจัดจ้างที่เคยพิจารณาข้อดีข้อเสียของแนวทางวิธีการจัดจ้างที่เสนอมาใหม่ซึ่งเป็นหนึ่งในแนวทางที่อาจเป็นไปได้ ทั้งไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ ๒ ใช้อำนาจครอบงำสั่งการให้มีการเสนอขอเปลี่ยนแปลงวิธีการจัดจ้าง หรือมีพฤติการณ์ที่มิชอบแต่อย่างใด แสดงให้เห็นว่าจำเลยที่ ๒ ในฐานะหัวหน้าส่วนราชการใช้ดุลพินิจให้ความเห็นชอบการจัดจ้างตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๘ ข้อ ๒๗ และข้อ ๒๙ แล้ว ทั้งการกำหนดรูปแบบการจัดจ้าง แนวทางการจัดจ้าง และวิธีการจัดจ้าง มิใช่เรื่องที่ต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา แม้จำเลยที่ ๒ ขออนุมัติต่อจำเลยที่ ๑ โดยไม่เสนอให้นายกรัฐมนตรีนำเสนอเรื่องแก่คณะรัฐมนตรีพิจารณาก็ตาม แต่เมื่อจำเลยที่ ๑ เคยอนุมัติวิธีการจัดจ้างตามที่พลตำรวจเอกพัชรวาท วงษ์สุวรรณ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติในขณะนั้นเสนอมาก่อนแล้ว การเสนอดังกล่าวจึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามสายงานการบังคับบัญชาเท่านั้น ซึ่งไม่ว่าจำเลยที่ ๑ จะอนุมัติตามที่จำเลยที่ ๒ เสนอหรือไม่ ก็ไม่มีผลต่อความเห็นชอบของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหัวหน้าส่วนราชการ ดังนี้ การกระทำของจำเลยที่ ๒ จึงไม่ใช่การกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมาย อันถือเป็นการปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ระบบราชการ และระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ จำเลยที่ ๒ จึงไม่มีความผิดตามฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ได้รับแต่งตั้งเป็นประธานคณะกรรมการประกวดราคา และจำเลยที่ ๔ เป็นกรรมการและเลขานุการฯ โครงการก่อสร้างอาคารที่ทำการสถานีตำรวจ (ทดแทน) จำนวน ๓๙๖ หลัง วงเงิน ๖,๒๙๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท ด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ จึงมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ๒๕๔๙ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง ประกาศประกวดราคาจ้างโครงการก่อสร้างอาคารที่ทำการสถานีตำรวจ (ทดแทน) ด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ ลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๕๓ และเอกสารประกวดราคาจ้างด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ เลขที่ ๑๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๕๓ เมื่อจำเลยที่ ๕ จัดทำบัญชีแสดงปริมาณวัสดุและราคาในการก่อสร้าง (Bill of Quantities หรือ BOQ) ราคารวม ๕,๘๔๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท ตามที่ได้ยืนราคาครั้งสุดท้ายส่งให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ภายในระยะเวลาที่กำหนด จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ จึงมีหน้าที่ต้องนำบัญชีแสดงปริมาณวัสดุและราคาในการก่อสร้างของจำเลยที่ ๕ เสนอให้คณะกรรมการประกวดราคาพิจารณา แต่จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ไม่นำบัญชีแสดงปริมาณวัสดุและราคาในการก่อสร้างดังกล่าวเสนอคณะกรรมการประกวดราคา โดยรายการในส่วนของงานฐานรากที่เสนอราคาเสาเข็มตอกรูปสี่เหลี่ยมตัน ขนาด ๐.๓๐ x ๐.๓๐ x ๒๑ เมตร มีราคาต่ำกว่าราคากลางของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ และราคาของกองดัชนีเศรษฐกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ที่กำหนดไว้ เมื่อพิจารณาเอกสารการประกวดราคา ข้อ ๖.๑ และข้อ ๖.๕ วรรคสอง แล้วเห็นได้ว่าราคาต่ำจนคาดหมายได้ว่าไม่อาจดำเนินงานตามสัญญาได้ ต้องพิจารณาจากราคารวมเป็นสำคัญ การพิจารณาของคณะกรรมการประกวดราคาจึงต้องพิจารณาในภาพรวมตามความเหมาะสมและอยู่ภายในวงเงินที่จำเลยที่ ๕ เสนอราคา และภายในวงเงินงบประมาณที่ได้รับอนุมัติจากราชการ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ราคารวมที่จำเลยที่ ๕ เสนอต่ำกว่าราคากลาง ๕๔๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท คิดเป็นเพียงร้อยละ ๘.๔๕ ไม่เกินร้อยละ ๑๕ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรการป้องกันหรือลดโอกาสการสมยอมกันเสนอราคาตามมติคณะรัฐมนตรีที่จะต้องจัดทำบันทึกคำชี้แจงส่งให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ถือว่าไม่ใช่ราคาต่ำเกินสมควรจนคาดหมายไม่ได้ว่าอาจดำเนินงานตามสัญญาได้ และบัญชีแสดงปริมาณวัสดุและราคาในการก่อสร้างระบุราคารวมไม่เกินราคารวมที่จำเลยที่ ๕ เสนอยืนราคาครั้งสุดท้าย พฤติการณ์ดังกล่าว เห็นได้ว่าการกระทำของจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด ทั้งทางไต่สวนไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ กระทำการดังกล่าวเพื่อแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบสำหรับตนเองหรือผู้อื่น การกระทำของจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ จึงไม่เป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๑ และมาตรา ๑๕๗ เมื่อทางไต่สวนไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ รู้หรือควรรู้ว่าการเสนอราคาครั้งนี้มีการกระทำความผิดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือกระทำโดยมุ่งหมายมิให้มีการแข่งขันราคาอย่างไม่เป็นธรรมเพื่อเอื้ออำนวยแก่จำเลยที่ ๕ เข้าทำการเสนอราคา จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ จึงไม่มีความผิดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ และมาตรา ๑๒ ด้วย จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ จึงไม่มีความผิดตามฟ้อง
เมื่อข้อเท็จจริงฟังไม่ได้ว่าจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำความผิด จึงฟังไม่ได้ว่าจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ เป็นผู้สนับสนุน การกระทำความผิดจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ จึงไม่มีความผิดตามฟ้อง พิพากษายกฟ้อง